中国古代是半部《论语》治天下，当今中国约略也是如此，可以说是半部宪法治天下。

[55]巴黎公社正是这样一个实干的机构，这正是马克思认为取代被砸碎的、旧的国家机器而能作为无产阶级政权的形式。三、议行合一与分权原则 如上所述，议行合一并不反对国家权力之间的适当分工。

文章来源：《法学家》2019年第1期。全国人大和其他国家机关之间分工不分权的特色，于此可见一斑。当然，议行合一的确存在名实不符的缺陷，但鉴于这个术语沿用既久，其分工不分权的内涵也较为明确，继续使用亦未尝不可。在这两种经典的分权模式下，立法与行政均处于势均力敌的制衡状态，没有一方能绝对超越另外一方。[45] 参见[德]齐佩利乌斯：《德国国家学》，赵宏译，法律出版社2011年版，第494页。

[57]在这种制度下，代表和选民之间除了几年一次的选举外，没有任何制度上的联系，更不受选民意志的拘束。[82]从事物的本质上说，国家权力的横向配置与纵向配置无论如何都会有所不同，而选民与代议机关的关系无论如何也都与代议机关的内部关系大相径庭，将这么多不同性质和特点的关系都一律概括为民主集中制，则宪法学说将丧失精细具体描述宪法现象的基本功能。[43]需要注意的是，洛克的《政府论》（下篇）发表于英国光荣革命之后，而光荣革命后，英国议会战胜王权，立法权在事实上取得优越于行政权的地位。

更何况巴黎公社之后很快进行了改革，降低了这种结合的程度，则更难仅凭结合程度来区分巴黎公社与议会内阁制了。[66] 参见[日]杉原泰雄：《宪法的历史：比较宪法学新论》，吕昶、渠涛译，社会科学文献出版社2000年版，第105页。二是人大和其他国家机关的关系，也即其他中央国家机关都由全国人大组织产生，所以具有民主的基础，而它们又集中地处理各自权限内的事项，这又是集中的一面。下来本文将首先阐述议行合一原则的缘起，并将重点论述议行合一与分权原则的区分，以及这个原则背后的政治理论，并尝试从法学理论建构的角度讨论一下议行合一与民主集中制的对比。

既然比较的对象——也即分权原则只涉及国家权力在横向上的配置及其关系，则从对比的针对性上说，议行合一就要比民主集中制更能显示我国宪法在权力配置上有别于分权原则的特点。1972年出版的《马克思恩格斯选集》将这句译为：公社不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和立法的工作机关。

[1] 中央政法干部学校国家法教研室编：《中华人民共和国宪法讲义》，法律出版社1957年版，第83页。（一）巴黎公社和苏维埃的权力配置 根据学者们对巴黎公社体制的研究，公社由巴黎各区选出的市政委员组成，这是一个具有立法全权的机构。而且选民可以随时终止和撤销委托关系，随时罢免选出的代表。[74]从理论上说，对同一个法律论题可以进行不同的理论建构，例如权利概念上的意思说、利益说和法力说就是很著名的例子。

例如童之伟教授就明确指出，在人民代表大会制度下，人民代表机关地位至高无上。[28]议行合一的批评者在很多时候混淆了分权与分工的区分，认为国家机关之间的分工和分权实际上是一回事，分工必然表现为分权。[53] 参见马克思：《法兰西内战》二稿，载《马克思恩格斯选集》（第3卷），人民出版社2012年版，第163页。[90]而在总统制下若允许议员兼任政府成员，这才是不适当的。

就此而言，功能适当原理尚不足以区分总统制与议会内阁制，遑论其他了。[20] 刘少奇：关于中华人民共和国宪法草案的报告，载《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版，第157页。

[86] 参见注③，张翔文，第298页。[2] 对有关学术讨论的整理，参见童之伟等：法学界对‘议行合一的反思与再评价，《江海学刊》2003年第5期，第114页。

就拿分权原则的两种主要类型来说，在议会内阁制下，政府对议会负责，议会监督政府行政，有权对政府提出不信任投票而令其倒阁，但政府在被倒阁之际也有权解散议会，重新组织大选。[12]中央执行委员会的委员在各人民委员会的部中工作，或者执行中央执行委员会的各项特别委托。彭真：关于中华人民共和国宪法修改草案的说明，载中共中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编》下，人民出版社1982年版，第1195页。刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中指出：我国的全国人民代表大会完全统一地行使最高的国家权力。行政部门由公社组织任命，随时可以被撤换，它不过是公社的一个执行机构，既不能否决公社的立法政策，也不能以解散公社的方式与之对抗。这是一个大政府式的机构，中央人民政府集立法、行政、军事、审判和检察权于一体，[13]看似既议又行，既控又审，但中央人民政府内依然存在权力的明确分工，例如中央人民政府委员会是立法机关，政务院是行政机关，而审判、检察、军事也各有专门机关负责。

分工与分权有何区别？这里先要从巴黎公社体制的特质开始说起。从这个概念的正式提出看，它并不反对国家权力之间的适当分工，它主张的只是权力机关的全权性及其在整个国家权力体系中的优越地位，其背后隐含着人民主权不可分割的宪法原理，并因此与分权原则相互对立。

因为立法与行政职能在具体个人身上的结合，也正是西方议会内阁制的典型特征。[93] 1982年4月19-20日在讨论全国人大与国务院的关系时，杨秀峰说：这问题有根据，就是内阁制。

在巴黎公社体制下，作为人民代表机关的公社是最高权力机关，其他机构都由公社任命或者罢免，都对公社负责。四、议行合一原则背后的政治理论 议行合一原则所体现的权力机关（也即代议机关）优越地位，无分权原则适用的权力配置模式，其背后隐含着人民主权不受限制的政治理论。

在巴黎公社之下，作为代议机关的公社取得了国家最高权力机关的地位，公社代表人民行使主权，除了受人民的监督外，不容其他机关来制约。[81]而分权原则有其确定的内涵，就是它只涉及国家权力在横向上的分配及其制约关系，它不涉及代议机关与选民的关系，也不牵涉某种机构内部的权限分配，更不及于国家权力在纵向上的分配。需要注意的是，有不少文献都将这句话引述为我们的制度是议行合一的，行使国家权力的机关是各级人民代表大会和它产生的各级人民政府。（一）议会制度的发展及其衰落 洛克虽然认为应当区分立法权与执行权，但他主张立法权优于执行权，这是主张三权对等的孟德斯鸠所不能同意的。

[68]卢梭是否最早提出了议行合一的思想，这里暂不讨论，不过卢梭主权不可分割的理论与议行合一的确存在诸多暗合之处。同注15，董必武文，第421页。

[58] 同注32，佐藤功书，第36页。其实，许崇德教授说得很清楚，分工与‘分权是不同的概念

三是中央和地方的关系，也即中央国家机关在处理问题时，一般都要征询、听取地方国家机关的意见。在巴黎公社之下，作为代议机关的公社取得了国家最高权力机关的地位，公社代表人民行使主权，除了受人民的监督外，不容其他机关来制约。

萨孟武：《西洋政治思想史》，三民书局1978年版，第223页。它高居于其他中央机关之上，既不和他们平列，更不受它们制约。[44] 参见韩大元主编：《外国宪法》，中国人民大学出版社2000年版，第30页。分工与分权有何区别？这里先要从巴黎公社体制的特质开始说起。

不过佐藤功仍不能不指出，苏联政治体制中历来存在的并不是权力分立而是职权及活动范围的划分和对不同级别的规定，即对不同国家机关的不同权限的分配……这就是说仍然坚持拒绝十九世纪西欧的权力分立原则。最后，从总体上说，功能适当只是一个下位阶的技术性原理，对功能适当的判断依然不能离开上位阶的大原则。

[11]这段话看似主张议行一体，反对立法和行政的分工，与前一段话的意旨似有不同。因此，董必武所说的议行合一也适用于对1954年制宪之前中央人民政府委员会地位的描述。

在我国国家权力配置体系中，全国人大处于最高国家权力机关的优越地位，代表人民统一行使国家权力，其他国家机关都由全国人大产生，受其监督，对其负责。[60] 马克思：法兰西内战，载《马克思恩格斯选集》（第3卷），人民出版社2012年版，第99页。